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直轄市女性公務人力的玻璃天花板 Bookmark and Share

直轄市女性公務人力的玻璃天花板[1]


作者:簡舒培  台北市女權會常務理事


台灣自民主化以來,女性參政議題一直是政治場域的主要問題之一。1990年代前後,台灣開始擺脫威權政治,進行自由化與民主化,伴隨著許多社會面的解放運動,婦權運動是其中十分顯著的一支隊伍。對於婦女重新賦權(empower)的要求,沿著政治面、經濟面以及社會面展開,可以從近年來大量提昇的女性公職人員得到證明。但對於地方政府內女性公務人力數量及升遷情形,一直缺少系統性了解。


近年來,學界及社運界努力推廣「性別主流化」(gender mainstreaming),希望政府在政策制定的過程能夠加入性別平等的觀點,而在實際的操作方面,最重要的就是開始關注人力資源狀況中的性別比例問題。過去台灣官僚體系呈現了某些偏差性的情況,最主要的就是女性代表不足,內閣政務官的性別比例就是常被檢討的話題。


2010年五都升格,一方面代表著資源與治理能力的提昇。另一方面,都會化的結果,代表城市的社會、政治、經濟等表現將會提昇到更為進步的層次。那麼,升格之後的各直轄市對於性別平等議題是否能夠更為深化?本文將檢視五都政府中對於女性公務人力性別平等的重視程度。


(一)五都公務人力性別比例現況描述


2010年升格的五都當中來看,都會區城市(台北市、高雄市)的性別比明顯高於後來升格的城市(新北市、台中市、台南市)。就統計數字來看,2011年台北市的公務人力性別比為43%,高於全國的40%;而新北市為37%;高雄市為39%;而台中市及台南市公務人力性別比例在2011年皆為36%,是五都性別比例差距最大的二都。


若觀察2006年至2011年五都升格前後的統計數字,公務人力性別比例除了台北市沒有改變以外,其他四都的公務人力性別比都相較於升格前提昇,表面上看來五都升格後的性別比例有拉平的現象。


(二)北二都官職性別比


管理學者曾預言「消除性別因素所形成的玻璃天花板,是二十一世紀管理上的一種挑戰」。基本上,若純粹檢視我國現行人事升遷制度來看,並未發現有對女性明顯的歧視或不公的情形。但卻有學者發現官署內有「男性職等高、女性職等低」、「女性中途離職比例較高」、「女性任職條件較佳卻對升遷與考績不滿」等現象。


為能了解玻璃天花板現象是否存在於地方政府文官體系中,我們檢視了台北市與新北市政府簡任、薦任、委任內各官職性別比差異狀況。比較2012年台北市及新北市的公務人力官職性別比可以發現,台北市政府雖在一般公務人力性別比高於新北市,但比較各官職公務人力性別比,卻得到相反的狀況。新北市在各官職的公務人力性別比都高於台北市,其中在委任官員中的女性比例,新北市為67%,而台北市只約在40%42%左右;在薦任官方面,新北市都維持在53%,台北市則在34%;在簡任官方面,新北市達到31%,而台北市則僅有19%


由此可見女性在公務體系中之升遷情況的確不如預期,不論是台北市或是新北市,其簡任官中的女性比例皆較少,而依官等的遞減,明顯地增加其性別比例,這或許是玻璃天花板理論明顯的例證。此外,一般認為越都市化的地方,其思想應越進步,性別比例則可能越接近,但從新北市及台北市各官職的公務人力性別比例,並沒有發現這樣的現象,這也或許是因為更為都市的地方,其行政執行的專業性要求更高的結果。


(三)北二都正副主管性別比


更進一步以人力資本理論來討論地方政府各單位正、副主管的性別比例狀況。人力資本理論認為人力投資受到勞動力參與率預期的影響,由於社會對工作參與的性別歧視、家庭分工、勞工自我抉擇或其他經濟與非經濟的等因素,造成男女之間勞動參與率差異。


從數據發現,2010年台北市政府的男性主管比例為52%,而女性主管比例則是在47%;而新北市政府中男性與女性主管的比例在伯仲之間,2010年的女性主管比例達到50%。可見在台北市與新北市政府中,男、女性擔任主管性別比例相當,從其分析,應可視為其男女勞動參與率相當。雖然這些主管的產生途徑多來自於民選首長的任命,而民選首長對於官僚代表性的政治意義特別重視,其任命具有性別平衡的主管官員所致。


依其結果可進行三個面向的討論。第一,由男性、女性擔任主管職務,其性別並非主要因素,工作能力及對工作參與狀況才重要考量;第二,主管的派任(尤其政務官的性別)將與民意發生關聯性,所以民選首長對於代表性官僚體系需有明顯回應;第三,研究資料中無法針對正主管與副主管分析性別比例,以更進一步的了解地地方政府主管職務中,男性及女性的業務主從關係,是否有黏糊地板(sticky floors[2]的現象,且對於整個公務體系的影響情況,則也需要更多的深入研究。



整體來看,不論是那個地方政府,其公務人力性別比的數字都在逐步提高。由此看來,表示政府長期推動的性別平等政策,其成效正在逐漸浮現,而升格的這個變化,從表面看來對於性別比例的正常化會有所助益。但是公務人力結構中的人力資源限制與玻璃天花板的理論仍然具有一定解釋力,這由簡任官中性別比例偏低中可以發現。最後,必須要注意的是,性別與國家的關係乃是互動之中的相互證成。筆者希望在五都政府制度完善的過程中,性別平權也可以逐漸地完善。除了使女性公務人力逐漸獲得提昇外,也要注意消除玻璃天花板等潛在的不平等因素。






註[1] 玻璃天花板:根據美國勞工部的界定,「玻璃天花板」指涉「基於一些態度偏差或組織偏差所造成的人為障礙,使得具備資格的個人無法在其組織中升遷至管理階層的職位」(U.S. Department of Labor, 1997: 7)。是指垂直的性別隔離(vertical sex segregation



註[2]「黏糊地板」指女性(或少部分男性)的生涯被限制在組織的底層而無法掙脫(Laabs, 1993: 35)。換言之,黏糊地板意指組織中女性多被分派於支援性的角色,而非指揮性的角色。


 


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